PPP是机遇，更是挑战。在“十三五”期间，建筑企业谁能抓住、抓稳PP，谁才可能笑迎明天。但能否看到后天的阳光，能否实现“基业长青”，则需要强大的风险管控能力。关于PPP推行之目标和价值，政府在各类文件中已有定位，专家解读和争议也热火朝天。但站在社会资本的角度，PPP是社会资本与地方政府间关于风险和收益的博弈。高风险，则高收益，这是亘古不变的投资定律。
PPP模式下，社会资本需要承担更大的融资义务，承担更大的建设和运营风险;投资回收期限较之BT更是进一步大幅拉长，社会资本面临更大的政策和收益的不确定性。PPP是企业综合实力的竞争，包括企业的市场开拓、建造运营、融资投资、财务资金税务、风险管控、风险承担能力、资源整合能力等全方位的竞争。所以，PPP虽为“盛宴”，但未必是你的菜，也未必每个人都能吃得消。PPP之关键风险，兹举几例。
一、法律、政策环境风险
目前我国虽然有相对成熟的合同法体系，但是专门针对PPP项目的国家层面的法律还存在欠缺。政府作为经济活动的管理者角色，社会资本处于被管理者角色，双方角色的差异就要求有专门的适合PPP项目的法律体系来保障PPP项目的实施。虽然各政府部门陆续出台政策文件来规范PPP项目双方行为，但是仍然存在以下几个问题：
1，立法层次低，法律权威性不足。目前，已出台的PPP相关规定文件多为意见通知等形式，权威性低于法律，不利于后续争议的公正、规范处理。
2，无完整的法律体系。无系统的管理制度，法律政策规定分散、片面，各自为政，反而容易导致分歧和争议。
3，规定过于笼统，原则性过强，实际操作指导性不强。对项目的规划和立项、主管部门审批程序和职权范围、风险管理和承担、特许经营协议和合同管理、项目执行的监督和审计等问题没有细致规定。
4，不同部委文件存在冲突，如项目实施机构的范围、项目合法性审批手续的种类、政府采购的方式等，给PP项目的实践与操作带来很大困惑。
5，政策的连贯性差。PPP合作期限长，期间政府领导换届、经济形势变化等都可能导致政策改变，政策的变更对项目经济效益和投资安全都可能产生严重影响，导致双方合作不稳定。
二、项目风险分担风险
科学、合理的项目风险分担机制，可以增强社会资本投资信心，也是特许经营项目投资回报的重要保障机制。实践中，由于政府与社会资本地位的不平等，项目风险分担经常处于失衡状态。
1，风险识别不全面。PPP项目涉及范围广、持续时间长、参与主体多，PPP项目中各种大小风险层出不穷。由于风险识别的手段、方法有限，导致很多潜在的风险不能被识别、重视，并且缺乏前期相应的风险分担规定，一旦此类风险发生，最终将由其中弱势一方承担，威胁项目的顺利实施。
2，风险分担不合理。根据财政部《关于推广政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014)76号)规定，政府与社会资本之间按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。但是，在实践操作中，政府总是希望将风险最大限度地转移给社会资本，甚至将一些政策风险、法律风险等对政府来说更容易控制的风险转移给社会资本承担。这样直接导致项目建设和运营成本加大，且不利于项目顺利实施。
3.风险应对无力。PPP项目最常遭遇到政策变化而导致收益不足的风险，而这些风险是前期很难预测并通过合同规定来进行规避的，面对这些风险，社会资本常常无能为力，只能自己承受。
三、政府信用风险
政府信用是PPP项目成败的关键因素。在PPP项目中，政府需要同时报演公共事务管理者和公共服务的购买者两种角色。当作为公共事务管理者时，政府承担项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能;当作为公共服务购买者时，政府与社会资本之间形成平等的民事主体关系，按照合同约定行使权利、履行义务。普通的市场主体之间可以通过合同对双方行为进行约束，违反合约可以诉诸法律。然而政府不是一般的市场主体，有些用来调节一般市场主体的法律条款并不适用于政府。
由于政府方公共事务管理者与服务购买者身份的混同，实践中时常出现地方政府利用自身强势地位以各种借口不尊重合同、不履行合同义务的现象，比如不按约支付政府付费和财政补贴、破坏项目的唯一性、项目相关的配套基础设施没有按约到位等，都会极易导致项目失败，对社会资本造成极大的伤害。此外，政府有权出台一些行政法规来规范市场经济，无论政府怎么做，似乎都合理合法，且政府换届导致的政策、目标、方向的变更都是常事。此外，社会资本在地方政府违约时的有效救济途径较少，目前地方政府信用问题仍是制约PPP项目推进的重要因素之一。
四、融资风险
目前，PPP项目落地难的一个重要原因就是融资难。PPP项目投资期限长，使得投资收益充满不确定性，社会资本往往需要支付相对较高的融资成本。同时，PPP项目投资金额一般较大，需要较高的项目资本金，社会资本除以银行贷款的方式筹集资金外，有时还需要对项目资本金进行融资。而项目资本金融资，不仅需要向财务投资人让渡一部分投资收益，还需要改变交易模式和合同架构，有时甚至要让渡一部分项目公司管理控制权，使得项目公司治理结构与管理方式变得更为复杂。
虽然，为促进PPP模式的推广，国务院在《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014)60号)与《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发(2015)42号)等文件中均要求金融机构创新符合PPP模式特点的金融服务，提倡以项目自身未来资产和现金流为基础的项目融资方式。但是，目前国内的银行等金融机构尚未完全从主体信用融资转变为以项目自身现金流为支撑的项目融资，一定程度上为PPP的项目融资增加了难度。
五、运营风险
PPP项目周期往往在20至30年左右，在实际运营过程中，基础设施项目的经营状况或公共产品服务提供过程中受各种因素的影响，比如宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等导致市场需求变化;面临运营成本上升需要提高收费价格时，由于民众反对或政府出于维稳的目的不予谓整，而政府又无法按约定给予补偿;市场利率变动的不确定性;物价上升和货币购买力下降;政府或社会团体对项目的环保要求提高等，这些都会造成项目盈利能力达不到预期水平，影响社会资本的收益。
同时，目前传统建筑企业是参与PPP的社会资本主力，其优势在于项目施工建设，项目运营管理并非建筑企业强项。建筑企业目前还缺乏优秀的项目运营管理专业人员，而且，根据PPP的制度设计，建筑企业很难通过合同完全转移项目运营风险。运营能力的薄弱及运营风险的不确定性，降低了建筑企业的投资热情与信心。
六、退出风险
社会资本在项目运营期满后通过项目公司清算退出PPP项目，是一种正常状态，如果社会资本想在项目运营期提前退出项目，理论上可采用公开上市、股权转让、股权回购、资产证券化等退出方式。但在项目实践中，上述退出方式均存在不同程度的困难。
一是公开上市门槛过高，一般PPP项目的项目公司很难达到公开上市的各项要求。
二是股权转让的受让方寻找难度大，PPP项目多为基建项目，建筑企业作为社会资本往往更看重施工利润，有时项目运营成分又较少，在项目运营期很少有第三方愿意接手项目公司股权。
三是股权转让须经政府方同意。PPP项目合同一般会规定，社会资本提前以转让股权等方式退出项目时，必须经政府方书面同意，而且接手的第三方还必须经过政府方同意，这无形中又增加了社会资本提前退出项目的不确定性风险。同时政策文件亦不鼓励股权回购安排，如财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》(财金(2016]92号)明确规定，“政府与社会资本合资设立项目公司的，应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作，不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排"。
四是PPP项目的资产证券化目前还缺乏操作案例，政府、社会资本、金融机构等各主体对PPP项目资产证券化的认识与操作还未形成统一标准。
五是国有企业作为社会投资人时退出程序较为复杂。根据国资委、财政部发布的《企业国有资产交易监督管理办法》等相关文件规定，国有企业产权转让、增资与资产转让等行为，均须按规定履行相应的审计、评估、进场交易等，程序较为繁琐。
此外，为保障公共产品或服务的稳定提供，政府希望社会资本方能稳定不变，通常倾向于限制社会资本提前退出。但是，不同的资金有着不同的风险偏好与收益预期，在特许经营项目实施周期中，不同阶段适合于不同类型的资金。目前，实践中特许经营项目前期投资者主要为建筑企业，有利于保章施工质量，但项目后期运营更适合于保险机构等偏好稳定投资回报的投资者。政府在PPP制度设计时应充分考量上述因素，允许不同类型的投资主体根据自身特点在不同时点进入或退出项目。
