第二点：PPP项目协议是民事合同。
当政府从事私法活动(如向私人出租房屋和购买商品)时，它是一种私法活动，因为它不以公共权力的地位为基础。有学者认为，虽然政府拥有行政权力，但PPP项目协议的最终形成是政府与社会投资者共识的结果，其中所体现的契约自由也是民事法律关系中的一个重要因素。从实际出发，《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于推进政府与社会资本在公共服务领域合作模式的指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)强调，“要把政府与社会资本的合作关系纳入公共服务领域。”政府与社会资本的法律地位平等，必须树立契约观念，必须坚持平等协商、互利互惠、诚实守信的原则，因此，PPP项目协议书被界定为民事合同，强调了平等的特点，政府和社会资本的自愿和平等补偿，有利于吸引社会资本参与国家基础设施建设。支持这一观点的理由如下：。PPP项目协议的客体是一种私法权利。
PPP协议本质上属于民事法律关系，因为PPP项目协议的客体显然是私法上的一种权利，而不是公法上的行政权利。众所周知，政府也可以作为一般的民事主体，如购买办公用品等，与其他民事主体签订合同。这种契约不是建立在行政权力基础上的，而是建立在平等、自愿、等价、有偿的原则上的。它们是双方地位平等的民事合同。也就是说，政府为一方当事人订立的合同不一定是行政合同。
2。PPP项目协议的救济方式在行政法上不具有可诉性。一般来说，PPP项目协议的争议解决方式有协商、协商、仲裁等，如财政部《政府与社会资本合作模式操作指南(试行)》(财建〔2014〕113号)中指出：“在项目实施过程中，根据项目合同，对于协商不成的争议事项，项目公司或者项目公司可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。”国家发改委《项目日政府与社会资本合作总承包指南》(发改总[201412724])部分约定的争议解决方式为协商、调解、仲裁或诉讼。谈判、谈判、仲裁等纠纷解决方式与行政法律关系有着明显的不同，也体现了PPP项目协议平等自愿的民事法律关系特征。目前我国还没有建立行政合同法律制度，行政合同存在的合理性和必要性在实践中一直存在争议。如果我们冒险将PPP项目协议归为行政合同，很可能会造成无法可依的尴尬局面。随着《仲裁法》的有效实施，原行政合同立法规定的行政机关制度设立的仲裁机构不再适用，而现行行政诉讼制度的单向结构已不能满足行政合同救济的需要，而行政复议制度只向相对人提供救济的单向性根本不符合行政合同纠纷解决的要求。因此，在行政法制建设不完善的情况下，将PPP项目协议认定为行政合同，并用行政法体系加以规范，显然不具有可操作性。
三。PPP项目协议包括多种合同关系
除了基本的PPP项目协议外，还包括投融资合同、工程合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品采购合同和与其他主体签订的满足需求的保险合同购买力平价模型。这些环节和合同是典型的民事法律关系。此外，PPP项目协议本身的内容不仅包括特许权投资项目的目的、适用范围、期限、所有权转移和转让，还包括项目建设、运营和转让的权利、义务和责任，以及基础设施和公用工程竣工验收时应达到的技术标准、工程提供的商品或服务应达到的质量标准;甚至包括保险终止、不可抗力等其他必要条款，纠纷解决与法律适用。作为PPP模式的基础和核心，PPP项目协议是政府作为公共法人和平等民事主体签订的民事合同，形成民事法律关系。
