PPP项目协议作为PPP模式的载体，PPP项目协议的性质就是PPP模式的性质。尽管PPP模式在节约国家财政、提高基础设施和公共服务质量、畅通社会资本投资渠道等方面具有显著的优势，但在当前形势下并没有得到广泛应用。归根结底，PPP模式下政府与社会资本协议的法律属性不明确，导致PPP项目协议适用的法律规范不明确，直接影响PPP模式下政府与社会资本权利义务的确认，影响社会资本参与PPP模式的信心，进而制约PPP模式的发展。PPP协议的法律属性主要有行政合同和民事合同。
一种观点是：PPP项目协议是一种行政合同。
行政合同是现代行政法中相对较新的、重要的行政管理手段。引入民间主体参与国家行政管理是政府的一种新途径。通过行政契约，私人主体可以通过权利而非义务的积极方式直接参与行政职能尤其是经济职能的履行;行政合同的广泛使用，可以减少行政机关对私人主体的影响，使行政安排单方有序，以协商的方式提出要求和义务，便于私人主体理解，便于引起接受和认可，因此以减少因双方利益和目的不同而产生的对立，有利于化解矛盾，构建和谐社会。我国没有专门的行政合同立法。许多学者认为，PPP协议与一般民事合同在PPP项目协议的当事人、合同的目的以及纠纷的解决等方面都有区别。它应该属于公法合同的范畴，即所谓的行政合同。他们认为PPP项目协议实质上是一种行政行为。与拥有公权力的政府和社会投资者相比，它在权利和资源上具有明显的优势。在项目建设和运营过程中，政府可以通过公共权力对项目进行干预，甚至对涉及的社会投资者进行管理、监督和处罚。支持此视图的原因如下：
1。PPP项目协议是一份行政授权的法律文件
PPP项目协议是政府授予社会资本建设和运营的授权法律文件。社会资本对基础设施和公用事业的建设和经营权，体现了国家的公共利益和公共秩序，是国家社会管理职能的延伸。同时，鉴于PPP模式在利用国内社会资本、吸引外资发展国内经济中的重要性，政府一般采取法律措施规范PPP项目协议。许多国家规定，PPP项目协议必须事先经立法机关批准或提交立法机关批准。一些国家还需要通过法律、法规或行政命令等形式，对PPP项目协议的主要内容作出明确规定。各国学者进一步将PPP协议认定为行政法律文件，即行政授权法律文件。
2。购买力平价项目协议各方的地位不平等。
在PPP模式下，政府给予一定基础设施和公共事业的社会资本建设和运营的行为，本质上是国家权威意义上的行政许可行为，而不是民商法意义上的商业交易行为。PPP项目协议的法律主体一方是主权国家或国家授权的部门，另一方是专门许可的社会资本，政府拥有维护公共利益所必需的各种特权。双方的法律地位明显不平等。在PPP项目协议中，政府扮演着双重角色：一是政府不仅是PPP项目的雇主，而且是公共权力的主人;二是政府不仅是PPP项目协议中履行PPP义务的一方，也是制定PPP运作规则的主体与购买力平价协议本身垂直的项目协议。
三。PPP项目协议的特殊性
PPP项目协议具有特殊性，一般是大型公共基础设施。它关系到一个国家的国计民生，具有公益性，属于国家专营的公共物品。如财政部《政府与社会资本合作模式运行指引(试行)》(财企[20141]113号)中，指出PPP模式适用于投资规模大、市场化程度高的基础设施和公共服务项目长期稳定的需求调价机制。国家发改委(见《政府与社会资本合作指导意见》一章)(发改资〔2014〕2724号)指出，“燃气、供电、供水、供热、污水、垃圾处理等市政设施，公路、铁路等交通运输设施，机场城市轨道交通、医疗、旅游、教育培训、健康养老、水利等公共服务项目，资源环境与生态保护“政府负责提供适合市场化运作的公共服务和基础设施项目，如新建市政项目和新型城镇化试点项目。应优先考虑购买力平价模式。在国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中，并指出特许经营适用于“中华人民共和国的能源、交通、水利、环保、市政工程等基础设施和公用事业”。
