一、政府平台公司简介
1.成立背景及定义
国家“分税制”改革后，地方政府财力变得有限，难以满足大量的公共事务支出。为解决这一一问题，中央提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”的意见，为地方政府发展融资平台公司提供了政策依据。在2008年金融危机背景下，为了拉动地方经济增长，弥补地方政府的财力缺口，地方政府融资平台公司如雨后春笋般涌现出来。
根据财政部、发改委、人民银行、银监会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预[2010]412号)文件D，可将地方政府融资平台公司定义为：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注人土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。平台形式包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、投资开发公司、国有资产运营公司等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
2.存在的风险隐患
随着地方政府平台公司的数量和融资规模的飞速发展，其负债规模也在急剧膨胀，大规模的投融资给地方政府带来了居高不下的债务。据统计，自2008年至2013年，地方政府债务余额从3.2万亿元飙升至17.9万亿元，地方政府债务约达到地方财政收入的3倍。这反映出在中央倡导地方组建融资平台的政策背景下，地方政府脱离了当地经济社会发展的实际情况，盲目地“超前消费”。地方融资平台最大的风险，就在于把地方政府基础建设和公共事业产生的债务信贷化。
鉴于地方政府债务压力，政府在作出投融资决策时面临相当大的考验，基础设施、公共服务类项目的建设模式，以及地方政府平台公司的定位和功能亟待转型。
3.现行的政策规定
为加强地方政府性债务管理，防范和化解财政金融风险，促进国民经济健康发展，国务院分别于2014年9月21日、26日发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发(2014]43号)《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发(2014)45号)，两大文件明确提出，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借：剥离地方政府融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。由此，各地政府纷纷开始试点融资平台转型，保留平台公司自主发展的投资职能、项目建设管理职能等，废除了传统的政府融资功能。
二、政府平台公司可否作为PPP项目实施机构
国家财政部和发改委对PPP项目的实施机构均有明文规定。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金([2014)113号文)第10条规定：“县级(含)以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交工作。”而根据发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724 号)的规定，项目实施机构包括地方政府相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构。可见，在项目实施机构的问题上，财政部与发改委各自的规定存在差别。
发改委允许地方政府授权行业运营公司作为项目实施机构，而对于何谓行业运营公司则未子明确，政府平台公司是否属于发改委文件中的行业运营公司亦不明确，实践中存在以政府平台公司作为实施机构的案例：而财政部对实施机构范畴的划分则将政府平台公司排除在外。其后，由国家发改委、财政部、住建部等六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第14条对PPP项目实施机构的范畴作了规定：“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。”但是，对于“有关单位”是否包含行业运营公司并未做具体说明。由此可见，中央政策、部门规章对PPP项目实施机构的规定尚不明确，我国应当尽快从立法层面敲定包含P项目实施机构范畴在内的PPP项目操作规范。
结合上述分析的内容，政府平台公司作为PPP项目实施机构实际上却存在政策规定不一致和界定相对模糊的问题，这些问题导致了各地方政府实践操作上的不同，现实中确有个别地方政府授权地方平台公司或行业运营公司作为项目实施机构并直接作为项目前期准备和采购主体，负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
针对此问题，我们认为，根据财政部的规定，政府平台公司不宜作为PP项目实施机构。一方面，政府职能部门或具备一定 条件的事业单位，其身份有助于其在自身职责范围内更好地协调PPP项目推进过程中的各种问题，这一优势是政府平台公司所不具备的;另一方面，国发43号文和国发45号文明确提出，要剥离平台公司的政府融资职能，划清政府和企业之间的界限，真正实现政企分离，从这个意义上讲，在两大文件印发之后，继续让政府平台公司代表政府作为PPP项目实施机构有重蹈覆辙的嫌疑，可能会导致地方政府通过平台公司融资、间接增加政府负债的风险。
此外，根据财政部《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》，其中，关于“PPP示范项目评审标准”中提到：国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的，不再列为备选项目。这意味着若授权政府平台公司作为PPP项目实施机构，该项目的社会资本方将得不到当地财政支付保障，至少是得不到当地财政优先支付的保障，只能凭借合同，依赖政府信用，期待如约履行支付义务。站在社会资本方的角度，这显然是存在支付风险的。
综上所述，虽然当前对PPP项目实施机构的范畴没有明确的法律规定，但从政府推广PPP模式的根本目的和社会经济发展的潮流趋势，以及政府授权PPP项目实施机构的合理性角度来看，我们认为，不应当将政府平台公司作为PPP项目实施机构，地方政府在选择PPP项目实施机构时应当尽量选择地方政府、政府职能部门或协调能力强的事业单位。
