(一)PPP项目合同的定义
1.财政部下发的《ppp项目合同指南(试行)》的编制说明中，对PPP项目合同的定义为：政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方(社会资本或项目公司)依法就PPP项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心。
2.国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》总则中对项目合同的定义为：政府主体和社会资本主体依据《合同法》及其他法律法规就政府和社会资本合作项目的实施所订立的合同文件。从以上两个文件的定义可以看出，PPP项目合同的主体为政府方和社会资本方，发改委的文件明确指出订立的依据为《合同法》以及其他法律法规，而财政部的文件规定较为笼统，仅为依法。订立的内容均规定为项目合作订立的合同文件。
(二)PPP项目合同的法律性质
1.行政合同说
有观点认为，PPP项目合同是典型的行政合同。该观点的主要理由如下：
(1)从合同的主体上看，行政合同的当事人一方为政府。政府虽然在PPP项目合同中承担平等的民事权利义务，同时在整个项目中扮演监督管理者和公共利益维护者的角色，因为PPP项目通常为涉及社会公共利益的大型基础设施和市政工程。
(2)PPP项目合同的签订目的在于让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，最终服务社会公众。签订PPP项目合同的目的在于行政管理。
(3)从PPP项目合同的内容来看，合同中往往会约定政府对项目运营享有监督检查权，政府也有权在公共利益需要时提前收回项目。而且，PpP项目通常涉及水、电、交通、卫生等公共产品或服务，PPP项目大部分都需要政府通过行政许可授予项目运营者特许经营权。同时，在PPP项目合同中往往还会约定政府给予税收优惠、外汇汇兑、价格调整及限制竞争等承诺，这些政府承诺均需要政府行政行为的配合才能最终实现。
(4)PPP项目合同具有一定公益性，在PPP项目合同，特别是含有特许权许可的协议订立之前，需要履行一系列行政审批程序，只有当这些前置的行政审批程序完成才能最终签订协议并使之生效。2.民事合同说
认为PPP项目合同的性质是民事合同的观点理由如下：
(1)PPP项目合同的双方处于平等的法律地位。尽管PPP项目实施需经一些前置性审批程序，但结合所涉及的审批内容来看，主要包括项目审批、PPP模式的审批以及具体实施方案的审批等事项，一旦审批通过，基于审批结果所签署的PPP项目合同就有了合法的项目支撑点，并为政企双方之间的权利义务设定与风险责任分摊提供了合法性依据。对于洽商中的PPP项目合同，当事人双方都有签订与否的自由，所以，PPP项目合同体现的是政企双方一致的意思表示，这一点与民事合同的意思自治原则完全契合。
(2)PPP项目合同中双方权利义务基本对等。PPP项目合同目的是在致府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务。对社会资本方而言，其可以根据合同约定拥有项目设施有限的产权，并按照合同约定取得合理回报，同时也承担运营维护PPP项目以及提供符合要求的产品或服务的义务。
对政府而言，虽然其享有项目监督检查权，但以不妨碍项目正常运营为前提。政府违约时也应当承担违约责任。双方的权利义务基本对等，符合民事合同的特征。
3.我国现行部门规章及规范性文件关于PPP项目合同的定性由于我国对PP的立法还处在征求意见稿的阶段，目前财政部制定了《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》，其余现行有效的大多为财政部和国家发改委制定的规范性文件。从部门规章和《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》的相关规定可以看出，目前倾向于把PPP项目合同定性为民事合同。如：财政部下发的《PPP项目合同指南(试行)》(财金[2014]156号)中明确：在PPP项目合同争议解决条款中，可以选择仲裁，也可以选择诉讼作为最终的争议解决方式。需要特别注意的是，就PPP项目合同产生的合同争议，应属于平等的民事主体之间的争议，应适用民事诉讼程序，而非行政复议、行政诉讼程序。这一点不应因政府方是PPP项目合同的一方签约主体而有任何改变。
国家发展改革委下发的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(发改投资[2014]2724号)编制原则中强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。此外，合同争议解决方式为：协商或调解不能解决的争议，合同各方可约定采用仲裁或诉讼方式解决。采用仲裁方式的，应明确仲裁事项、仲裁机构。
《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》第四十九条规定，开展政府和社会资本合作，社会资本与实施单位就合作协议发生争议并难以协商达成一致的，可以依法提起民事诉讼或仲裁。
从以上文件规定的解决PPP项目合同争议的方式可以看出，财政部和发改委均倾向于将PPP项目合同定性为民事合同。
