(一)特许经营协议的定义
我国的法律、行政法规未对特许经营的概念进行明确规定，仅在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中对基础设施和公用事业特许经营进行了定义，即指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
此外，《基础设施和公用事业特许经营暂行条例(征求意见稿))第二条规定，本条例所称特许经营，是指由政府通过竞争方式选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为社会资本合作者，由其成立项目公司并授权作为特许经营者，通过签订特许经营协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
按照上述文件对特许经营的定义，可得出特许经营协议是实施特许经营行为的方式，是指政府与特许经营者就特许经营关系的建立、实施和监管进行协商和沟通，并通过协议形式将有关合意加以固定，以明确双方权利义务和风险分担的法律文件。
(二)特许经营协议的法律性质
1.行政合同说
有学者认为，特许经营是政府利用社会资本从事基础设施和公用事业建设，特许经营者既要服从政府依法授权程序，又要为保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展服务，所以特许经营的法律规制就是要保障该法益目的的实现和法定程序的公平。因此，特许经营协议属于行政合同的范畴。
2.民事合同说
有学者认为，特许经营协议作为公私合作经营合同，实际上是一种财产关系合同，其法律规定所确认的特许经营权属于财产权。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第1条是其法律依据，即办法规定要“保护特许经营者合法权益”。另据其第5条第3款“特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营”的规定，显然特许经营者是指与政府一方相对的民营企业。那么，特许经营者合法权益就应当是指社会资本这一方的合法权益。这种合法权益通常被理解为财产权益。因此，特许经营协议的“私法说”从《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的这一条款规定来分析是成立的。
3.公法、私法混同说
公法、私法混合说则认为公用事业特许经营合同既有行政合同的性质又有民事合同的性质，我们在理论上探讨特许经营协议公法属性的同时，也要看到在实践中，特许经营协议越来越凸显其合同性即私法性，行政主体在行政合同中特权越来越受到私法原则的约束，特许经营协议中反映了公共部门与私人部门之间对于公共服务的买卖合同关系，还反映了私人部门作为公共服务的生产者和经营者与公共部门作为公共服务市场的监管者之间的管理与被管理关系，应属于兼具公法和私法性质的混合合同，双方当事人应同时受到公法和私法原则约束。
4.最新国家立法对特许经营协议的定位
《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释)第l1条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：(一)政府特许经营协议;(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;
(三)其他行政协议。
《行政诉讼法》第12条第11项明确将下述争议作为行政诉讼案件对待：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。此外，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第51条规定，特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
通过以上法律和部门规章可以看出，目前我国现行立法已经将特许经营协议列为行政协议的范畴。
但发改委《基础设施和公用事业特许经营暂行条例(征求意见稿)》第48条、49条规定特许经营协议当事人可以依法就特许经营协议有关民事争议约定伸裁条款。行政诉讼不能解决的特许经营协议争议，当事人可以依照民事诉讼法提起民事诉讼。由此可见，其又将仲裁和民事诉讼引入解决争议的方式，一定程度上也承认了特许经营协议具有民事合同的性质。
