第一阶段：前期筹备、探索起步阶段(2013年11月~2015年4月)十八届三中全会并没有明确提出PPP的概念，只是提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在那之后，作为第-责任人的财政部开始着手落实。
最初阶段，财政部主要是和亚洲开发银行(以下简称亚开行)合作。2014年3月，财政部和亚开行合作举办“政府和社会资本合作(PPP)培训班”，表明“政府和社会资本合作”这个说法已经在财政部内部开始使用。与此同时，PPP试点也悄独在各地展开。在亚开行的支持下.财政部选取洛阳和哈尔滨两个城市展开PPP试点。其中洛阳市的项目是市政路桥和污水处理打包项目。而哈尔滨项目则是黑龙江省在年初与亚开行合作实施的“PPP领导力建设项目”基础上申报的“松花江流城水污染控制"“职业教育实训基地"等PPP类项目。试点项目的规模都不大.总计也就3-4个亿。但由于没有制度依据和操作指引，前期准备工作不足，
2014年7月这两个城市的项目被叫停。
但2014年9月开始，在财政部和国家发展改革委的推动下，PPP正式起步。
其标志有三个：
1.PPP的概念被正式提出，PPP核心制度正式出台。2014年9月，财政部下发(财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金
(2014)76 号)，这是国家部委层面首次正式提出“政府和社会资本合作"的说法，也是首次专门就PPP模式发布的框架性指导意见，对PPP模式进行了详细明确的界定.部署了PPP推广事宜。当年11月、12月，PPP核心制度相继出台：先是11用底财政部出台了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号).紧接着12月初国家发展改革委出台了《关于开展政府和社会资本合作的指手意见》(发改投资[2014)2724号)，2014年最后-天财政部出台 了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库[2014]214号)和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号)两个文件。2015 年4月，财政部又印发了(政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>(财金[2015]21号)，要求财政部门对PPP项目全生命周期内的财政承受能力进行评估。PPP概念的正式提出和核心制度的正式出台，标志着PPP正从理论走向实践。
2财政部和国家发展改革委各自从部委层面推动PPP。2014年12月，财政邮成立PPP中心，着手PPP的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流工作：同时财政部公布了首批示范项目，共计30个，总投资规模约1800亿元;2015年3用国家发展改革委联合国家开发银行发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，要求加强与开发银行等金融机构的沟通合作，为OP融资工作的顺利推进创造条件。
王利离地方政府融资平台公司的政府融资职能和新《预算法》施行助力PP起步。2014年9月出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发
[2014]43号)明确提出剥离城投公司的政府融资职能，倒逼地方政府投融资转型，并提出“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。该意见修PPP明渠，堵平台融资暗道，使PPP-下子变成了“香饽饽"，为PPP模式的成长种下了最重要的种子，当然也为日后PPP的变味埋下了隐患。此后，新《预算法》于2015年1月1日开始施行，其第35条规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保"，切断了隶属于政府的融资平台公司特别是城投公司依靠土地和政府及财政信用融资的渠道，进一步强化了该意见促进PPP模式参与基础设施和公共服务运营的精神，为PPP推波助澜。另外，新《预算法》注重绩效，要求“应当对预算支出情况开展绩效评价"，对社会资本的运营能力提出了更大的挑战;并且规定，PPP项目中涉及财政性资金支付的，均应依法纳人预算，并应经人大审批。
总体来看，PPP在这个阶段真正地起步了，签约量从无到有，边际改善明显。与此同时，各地也开始大规模地收集汇总PPP项目，为下一步的国家发展改革委项目库做准备。
