PPP项目投融资的主体通常包括政府、社会资本(工程企业或经营企业)和金融机构(融资方)。在当前PPP的实际运作中，许多工程企业和金融机构都组建了“社会资本联合体”参与PPP项目的投标。造成这种现象的部分原因是，上述金融机构在一定程度上也是社会资本，是社会资本的金融投资者。尽管如此，我们还是从政府、社会资本和金融机构的角度来分析。
在PPP项目中，政府通常是PPP项目的发起人，而不是PPP项目投融资的核心主体。根据财政部《政府与社会资本合作模式运行指引(试行)》(财建〔2014〕113号)第二十四条第一款，“项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时进行融资方案设计、机构联系、合同签订和融资交付。但是，政府在PPP项目的投融资中也起着非常重要的作用，主要体现在以下三个方面：
一是投资引导。财建(2014)113号文第23条规定，“社会资本可以依法设立项目公司。政府可以依法指定有关机构参加项目公司。”。在PPP项目的实际运作过程中，政府通常会通过当地国有企业或融资平台公司向PPP项目公司(SPV公司)投资一定比例，并持有部分股权(持股比例小于50%)。这一投资目的一方面是引导社会资本投资，另一方面是为政府在项目到期时回购社会资本持有的股权提供前提。
二是投融资的监管作用。财建(2014)113号文第23条规定：“项目实施机构和财务部门(政府和社会资本合作中心)应根据采购文件和项目合同，监督社会资本按时足额组建项目公司。”。第二十四条第一款规定：“财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应当做好监督管理，防止企业债务向政府转移。”。政府在PPP项目中扮演着双重角色。它既是社会资本的合伙人和参与者，又是社会资本的监管者和评估者。
三是项目融资支持作用。虽然政府不承担PPP项目的融资责任，但在PPP项目融资过程中，通常需要政府提供融资支持。通常的融资支持方式包括项目专项资金(如国家开发银行、农业发展银行专项资金)、PPP项目政府引导资金(如财政部1800亿政企合作基金、省级PPP基金)、政策性银行贷款安排等，商业银行投贷款联动安排、沿线一定范围内的土地开发利用权、财政可行性缺口补贴等，最大的融资支持功能是地方人大和财政部门下发的相关文件，将政府支付纳入政府服务性购买或可行性缺口补贴项目中长期财政预算支出安排。由于项目公司的现金流来自当地政府，相当于借用了政府的信贷。
由于政府在PPP项目全生命周期的财政支付责任等同于政府对PPP项目的直接或间接投资，政府在PPP项目建设和运营过程中的投融资义务也可以从“财政支出责任”中看出。《政府与社会资本合作项目财务承受力论证指南》(财建〔2015〕21号)对PPP项目全生命周期的财务支出责任进行了详细描述。第九条至第十三条规定：“PPP项目全生命周期的财务支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投资等，等权益投资支出责任是指政府与社会资本共同设立项目公司时，政府承担的权益投资支出责任。如果项目公司仅由社会资本设立，政府将不承担股权投资支出的责任。运营补贴支出责任是指政府在项目运营过程中承担的直接支付责任。在不同的支付模式下，政府承担着不同的经营补贴责任。在政府支付模式下，政府承担所有运营补贴的责任;在可行性缺口补贴模式下，政府承担部分运营补贴的责任;在用户支付模式下，政府不承担运营补贴的责任。承担风险的支出责任是指政府在项目实施计划中承担风险所带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险和因政府原因导致的项目合同终止，都会产生财务或支出责任。支持投资和支出责任是指政府提供的支持项目等其他投资责任，通常包括征地和安排、建设项目的配套措施、竣工项目与现有相关基础设施和公用事业之间的连接，根据项目实施计划，合理确定投资补助、贷款贴息等配套投入和支出。
