利用PPP模式提供公共服务的主要目的是利用社会资本的融资、技术和管理能力，提高公共服务的质量和效率。为确保选择合适的社会资本，政府需要根据法律法规，利用公开招标、招标、竞争性谈判等竞争性程序，最终选择指定的社会资本不直接参与PPP项目的社会资本，一般通过成立PPP项目公司，负责项目的建设和运营。项目公司作为独立法人，通过股东大会、董事会、监事会的组织架构运作。
通过控制股东协议的内容，政府可以控制公司章程的内容，即政府可以起草项目公司的股东协议，确定项目公司股东的权利和义务，最后确定项目公司章程中股东协议约定的内容，实现政府间接控制项目公司章程内容的目的。因此，政府一般负责制定股东协议的关键条款。为保证项目公司在经营过程中的资质要求，政府一般会在股东协议中对股权转让作出限制，规定在特定期限内(通常为2年)禁止转让项目公司股权。根据项目的实际情况，还可以设定一个期限，禁止社会资本条件下的权益变动。
根据财政部《PPP项目合同指南(试行)》的规定，政府可以直接参与项目的重大决策，掌握项目的实际情况，通过直接参股成为项目公司的股东。政府与其他股东一样，既有股东的基本权益，又需要履行股东的相关义务，承担项目风险。如果政府股份作为项目公司的股东，政府不直接或间接持有股份，但出于监督管理的目的，政府必须对项目公司经营过程中的重大问题具有决策影响。因此，如果政府成为项目公司的股东，股东大会和董事会的表决机制将在股东协议中特别设计，这是股东协议中的常见做法，同意少数股东对所列具体事项一票否决。
