(一)开发区管理机构的定义及类型
1.开发区管理机构的基本定义与特点开发区是我国改革开放过程中，因地域不同的发展定位与经济发展目标而设立。一般指经政府审批、实行特殊体制并在对外经济活动中实行一些特殊的开放政策、优惠方式，利用国外资金或技术，发展加工工业或经济事业，引进先进技术，达到促进本国或本地区经济和科技发展的目的的开发开放区域。广义上按照功能定位，可分为经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、保税区、出口加工区、旅游度假区等;按照设立级别，可分为国家级开发区、省级开发区和省级以下开发区。
开发区的管理机构一般是开发区管委会，其是与上述开发区特点、定位及分类相适应的机构，主要根据开发区功能的特殊性与单一性，负责开发区的经济建设与整体发展。根据管理体制不同，有的管委会除发挥区内协调作用外，可能因自身行政权力或政府授权而获得国土规划、经济、市政等领域中部分的行政管理权;有的开发区管委会会与企业合作，各自发挥优势进行开发区建设;但也有的开发区不设立单独的管委会，而直接引入合格企业进行管理与开发，行政管理仍由所属政府进行。因此，根据实际中体现出的管理机制特点，将开发区管理机构的类型划分为行政主导型管委会、企业型管理机构及政企结合型管委会。
2.我国现有开发区管理机构类型与职能来源简述在根据开发区管理体制对其中的管理机构进行划分后，以下简要分析这几种类型的实践表现形式，并就其职能的来源进行探讨：
1.行政主导型管委会
行政主导型管委会，一种是开发区与一级行政区合一的情形，体现出开发区从经济功能区向社会多功能区发展的情况，一般经过法律规定的行政机关审批设立，同时新设管委会作为一级政府存在，典型的如上海浦东新区、青岛黄岛经济技术开发区，这种类型的管委会具备了行政主体合法性，并且逐渐发展为标准的政府机构设置;一种是政府设立单一管委会进行管理型，通过法规及政府规范性文件将其定位为政府派出机构，在授权范围内对开发区经济建设事业及授权范围内行政事项进行管理。
2.企业型管理机构
企业型管理机构，这种模式并不设立管委会，行政管理职能仍由所在区域政府负责，在开发区内只设立专门公司，具体负责开发区的规划、投资、建设、运行、经营和管理，承担部分土地开发、项目招标、建设管理、企业管理等工作，公司并不是行政组织，最终在开发区的开发、管理与运营中取得收益。我国较早期的开发区建设曾采用这种方式，如深圳蛇口工业区、上海闵行经济技术开发区“等。
3.政企结合型管委会
政企结合型管委会，按照结构形式不同，可以有两种模式，第一种是政企合一型，这一模式是指经过地方人民代表大会和政府的特别授权，组建成立开发区管委会，由其代表所在地政府负责开发区的行政管理。①同时再下设开发区公司负责经济建设工作，实行“两块牌子，一套人马”的模式，这种模式与行政主导型管委会有一定相似性，但与以企业名义进行经济事业建设是有根本区别的。第二种是政企分开型，开发区设立管理公司，管委会作为地方政府的派出机构行使政府管理职权，不干预企业的经营活动，只起监督协调作用，而开发公司作为独立法人专注经营开发，这种典型是苏州工业园②、上海国际旅游度假区。
4.各种形式管理机构的职能来源
职能如何取得是各类型管委会或管理机构依法发挥职能的核心。对于开发区与一级行政区合一情形，管委会因本身就是一级政府而依法取得行政职权。单一管委会型及政企结合型管委会(下称“其他类型管委会”)的职能来源，在法律法规中并没有明确而统一的规定，多以各级政府通过行政授权或行政委托进行，且多以原则性为主，如在《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条原则上规定了国家高新开发区管委会的职能由省、计划单列市政府授予，即由政府授权取得④。企业型管理机构的职能来源一般有两个，一是企业与政府主管部门签订的协议，企业依协议进行开发、建设与管理的工作;二是政府的行政委托，当开发企业要承担部分行政管理职能时，就应取得政府的有效委托。
对各种管理机构职能来源的梳理，是其在法律层面取得何种主体资格的基础，决定了其是否可以取得PPP项目签约方资格。
(二)我国开发区管理机构法律地位分析通过前文内容不难发现，我国现有的开发区管理机构类型复杂，种类繁多，其法律地位如何也决定了其本身功能的实现，这直接影响其作为一方主体参与到PPP项目中。
1.行政主导型管委会的法律地位分析通过前文分析可以知道，因行政区与开发区相重合，使行政主导型管委会成为一级政府，而取得了相应级别的行政机关法律地位，成为行政主体。
2.其他类型管委会的法律地位分析
无论行政主导型管委会中的单一管委会型，还是政企结合型管委会，从目前各层级立法来看，一般被认定为政府的派出机构。如《国家经济技术开发区管理机构职责》第32条规定，国家经济技术开发区作为市政府派出机构，代表市人民政府对开发区的工作实行统一领导和管理，协调市各部门、各单位与开发区有关的工作;前文中上海自贸区也定位于政府派出机构。其法律地位要由职能是由法律法规授予还是委托来决定，一般只有明确法律法规(包括法律、行政法规及地方性法规)授权的派出机构才取得行政主体资格，以自己的名义进行，而且行为的效果归属于自己，成为行政主体;而未经法律法规授权或仅是行政委托中的受委托组织，则不得能以自己而只能以设立机关或委托机关的名义进行行政行为，效果自然也归属于委托机关，故其并非行政主体。①
也有人认为根据现在不少开发区管委会在职能上展现出的综合性特点，出于理清管委会行政管理职能，提速开发区建设的目的考虑，应该将其定位为政府派出机关。②但《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》现有规定的派出机关仍只有三类，因此存在认定与解释上的法律障碍。
3.企业型管理机构的法律地位分析
政企分开型的开发管理企业或企业型管理机构可能因开发协议而在开发与建设中成为一方民事主体。一般来说这些企业所要发挥的行政协助功能，可能因为行政委托行为成为受委托组织，而这种情况不可能在委托范围内取得行政主体资格。此外，关于企业能否因为政府授权而取得行政主体资格，结合行政法规规定，关系公共利益的公用事业企业可因法律法规授权而取得行政主体资格，而开发企业是为开发区建设而设立，很难纳人公用事业企业范畴，也较难因授权而成为行政主体。所以，开发区中的开发企业可能属于民事主体，也可能是不具有行政主体资格的受委托组织。
因此，综合以上内容，开发区管理机构的法律地位可能是具备行政主体资格的行政机关或政府派出机构，可能是不具有行政主体资格的受委托组织，还可能是民事主体。不难看出，开发区管委会及可能存在的企业型管理机构的法律地位因管理机制不同而存在差异，也使其法律地位的认定以及职能发挥存在困境，比如进行行政授权与行政委托的法律依据不足，造成的主体合法性问题;授权不完备，使实际执行事务超出授权范围而造成的效力问题;行政主体资格缺乏、授权单一与开发区建设的综合性要求间的脱节等，都是开发区管理机构建设要突破的难题。
