(1) 运动员和裁判
在PPP模式中，政府的角色非常特殊。它不仅是项目的发起人(大部分项目由政府资助)，也是项目的参与者，也是项目的监督管理者。这种多功能定位将陷入“既是运动员又是裁判员”的角色冲突。尽管一些地方政府会辩称，该项目是由财政部门发起的，但地方国有企业参与项目投资，行业主管部门负责监督管理，并不冲突。原因是，财政部门和行业主管部门都是地方政府的职能部门，都是政府的一部分;地方国有企业受地方政府国资委监管，与地方政府关系密切。
在国外的PPP实践中，早期的PFI模式一般不是政府投资，而是“私营部门主动融资”，项目公司由一个或多个私营部门组建。后来，为了加强PPP项目的融资，政府开始对项目公司进行少量投资。由于西方国家的行政管理体制不同于我国，公私营部门在PPP项目中的民事法律关系较多(法国等国家除外)，因此运动员与裁判的冲突问题并不十分严重。但英国等国也十分重视PPP的治理问题购买力平价模式中至少有一个参与者必须是公共机构，这就需要建立一套问责机制，这显然不同于所有参与者都是私营机构。”① 此外，自国外PPP发展以来，开始倡导“伙伴项目管理模式”(见第三章第二节)，以避免目标不一致和沟通不畅带来的负面影响。
我国PPP模式中的政府角色冲突有其深层次的制度和观念背景因素。问题的解决不可能一蹴而就，但可以通过系统设计来缓解。因为在具体的PPP项目中，政府参与者和监督者的角色是分不开的(其他地方政府或上级政府不可能取代地方政府成为具体项目的参与者或监督者)，在具体的PPP项目合作事务中，他们确实既是“运动员”又是“裁判员”，但这样的“裁判员”只是同级政府的行政管理层，对具体项目的判断不是司法判断，也不是最终判断，所以可以设立“上级判断”，即，可以通过行政复议、行政诉讼等制度设计来弥补。笔者建议“两条腿走路”来解决“运动员”和“裁判员”的角色冲突：一是完善PPP项目行政复议制度，上级政府不再是具体项目的监督者，而只是具体PPP项目中下级政府和社会资本的裁判员;第二，完善PPP项目行政诉讼制度，允许社会资本在PPP项目中(不仅仅是特许经营)提起行政诉讼。司法相对独立是纠正行政判断偏差的有力武器，也是社会资本的终极自信。
(2) 与上述两种政府角色冲突有关的另一个问题是PPP模式中政府与社会资本的法律关系，即是行政法律关系还是民事法律关系;换句话说，PPP项目合同是行政合同还是民事合同。
由于法治传统和发展路径的不同，国外对PPP模式没有统一的认识。例如，法国目前没有购买力平价政策，但特许经营模式被广泛采用。”如今，特许经营制度仍然是法国最普遍的商业、公共服务和公共基础设施的建设和管理模式”;“法国行政法院已经制定了一个配套的法律框架，特别是涉及到经营者和公共机构之间的责任分工”;“法国行政法院已经制定了一个法律框架，其中一个法律框架的重要原则是，“合同必须符合法国公法的一般原则”，服从行政法院的管辖。与大陆法系国家法国不同，PPP的创始国是英国，“新星”是美国。原因在于，“在美国，政府的作用被描述为：在一个分权和多元化的体系中统一不同的利益”，这就是“私人利益的收集和妥协”。2回到中国，我国是一个典型的大陆法系国家，具有成文法的法律传统，PPP监管也遵循立法和规制的理念。但与法国不同的是，我国在行政法治方面没有公法传统，行政法院对行政权力的监督力度很大，行政权力容易越界，侵犯了私权;此外，我国的行政复议，行政诉讼等针对行政权力的救济措施也受制于行政权力，难以发挥其应有的保护社会资本的作用。
中经纵横认为，PPP模式本质上具有公法和私法的特征：在项目立项、特许经营权取得、项目运营监管等方面属于行政法律关系;在公司设立方面属于民事法律关系，因此，PPP模式是行政法律关系和民事法律关系的混合体。同时，笔者认为PPP模式的法律关系更多的是民事法律关系，这不仅是因为如果按照行政法律关系来确定，社会资本的救济方式缺乏有效的保护，更是因为无论有多少行政因素，P P P中的第三个P(partnership)是政府与社会资本在平等自愿关系基础上的伙伴关系与合作。因此，PPP模式的法律关系是带有行政色彩的民事法律关系，“PPP项目协议是带有行政法律因素的民事合同”。根据PPP项目的不同过程和环节，PPP系统的设计者应明确PPP整个生命周期中行政权力的边界，确保行政权力不越位，不失位。
