从理论上讲，PPP模式是政府与社会资本的长期合作关系，因此PPP项目的签约主体是政府与社会资本。然而，在实践中，由于社会资本通常会选择成立项目公司，因此，从政府对社会资本的竞争性选择到项目公司的设立存在一个过渡过程，这涉及到政府与社会资本合作向政府与项目公司合作的转变部门。因此，在签订具体的PPP项目协议的过程中，由于社会资本与项目公司主体的区别，签订PPP项目协议的方式包括：一是社会资本与政府签订PPP项目协议;二是，项目公司与政府签订PPP项目协议;三是社会资本与政府签订协议草案，项目公司签订正式PPP项目协议;四是社会资本本合同与政府签订;项目公司与社会资本签订补充合同继承合同;五是项目公司与政府签订PPP项目协议，社会资本为项目公司与政府签订的PPP项目协议提供担保。
根据《财政部关于规范政府与社会资本合作合同管理的通知》(财建〔2014〕156号)的规定，在项目前期，即政府选择购买力平价项目的社会资本后，项目公司尚未成立时，一般由政府与社会资本签订意向书、备忘录或架子协议，明确双方合作意向，明确双方在PPP项目中的主要权利和义务。项目公司成立后，项目公司与政府应重新签订正式的PPP项目协议，或在意向书、备忘录或框架协议上签订补充合同。因此，财政部在《PPP项目合同指南(试行)》中倾向于采用社会资本与政府签订PPP项目协议的模式，即项目公司与政府签订正式的PPP协议或补充合同来继承草案。关于政府与社会资本签署协议草案的性质，财政部在《PPP项目合同指南(试行)》中规定，政府与社会资本签署意向备忘录或反上市协议，其目的是表明合作意向，并就项目开发的关键权利和义务达成一致。也就是说，社会资本与项目公司签订的协议草案包括政府与社会资本签订的合同内容，以及项目运营的关键权利和义务。政府与社会资本签订的协议草案不仅具有签订协议的特点，而且具有履行协议的特殊性，是签订协议和履行协议的综合形式。
在实践中，为确保政府和社会资本能够履行从中标到项目公司成立的相应文件，促进PPP项目的顺利推进，建议政府和社会资本按照《PPP项目合同指南(试行)》(财建〔2014〕156号)的规定，签订正式的PPP项目协议书或草案的补充合同，就PPP项目的相关事宜达成一致，双方的主要权利和义务同意PPP项目，保证项目公司成立前过渡期社会资本和政府的权益。
